文化遗产巨灾防控法治力提升研究
发布时间：2024-09-13
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王建平，四川大学法学院教授、四川大学 － 香港理工大学灾后重建与管理学院教授、博士研究生导师，研究 方向: 民商法学、灾害法学; 张凤丽，四川大学法学院博士研究生，研究方向: 民商法学、灾害法学。李阳辉，中共河南省委党校( 河南行政学院) 公共管理教研部讲师，法学博士，研究方向: 灾害法学。文化遗产巨灾是指一国的国家文化遗产或者世界文化遗产，由于各种致灾因子的聚集，或者在文化遗产孕灾环境背景下，因为任何一个偶发性异动因子以素质因子出现时，引发的文化遗产惨重损失类型的灾害。文化遗产灾害的诱发因素，可能是人为的灾害防控疏漏，或者政府的干预性管理不力或者只是因为应急救灾设备配置不当，最终酿成严重的损失。应当说，这是人为巨型灾害。但是，因为国家层面的不重视或者防灾能力不足，成为巨灾发生的素质因子或者基础因子，往往很容易受到国家、当地政府和具体管理者的疏忽，成为严重的巨灾隐患。《保护世界文化和自然遗产公约》(简称《遗产公约》)对文化遗产做了较为明确的阐述，即文化遗产首先是从历史、艺术或科学的角度观察，那些对现实世界具有较为普遍明显价值的建筑物、碑雕和刻画，对考古研究具有较大意义的铭文、洞窟以及成分和结构联合体;其次，文化遗产从历史、艺术或科学的角度观察中，无论是建筑式样，抑或环境景色，都具有较为普遍价值的单立结构或连接式建筑群;最后，从历史、审美和人类美学的角度观察，那些具有突出价值的考古地址以及人类与自然共同作用下形成的联合体。①这个定义，不论是“物”态遗产，还是“文”态遗产，都具有保护方面的高度重视性、投入保障条件性和防灾能力第一性等特征。否则，小小的疏忽或者人为因素即素质致灾因子，都可能酿成惨重的文化遗产损失。研究文化遗产的防灾减灾和灾后重建问题，就要从灾害法学“人的致灾性理论”［1］(P．23)出发，把法律制度和社会政策、国家措施等结合起来，考察文化遗产巨灾发生的致灾因子、孕灾环境和承载体等诸方面组合的具体特性。然后，强化文化遗产防灾减灾政府部门、专业机构和社会公众相关能力，从政府投入、措施落实和法律责任的追究三大层面入手，形成文化遗产防灾减灾的路径依赖。本文以巴西国家博物馆、法国巴黎圣母院和日本“首里城”三次火灾，引发严重的火灾即巨灾事件，作为分析和研究的逻辑起点。2018年9月2日19∶30，巴西里约热内卢市北区的巴西国家博物馆发生火灾，由于火势难以控制，拥有2000万件藏品的博物馆在大火中倒塌，众多的藏品仅仅抢救出72件。首先需要厘清的是，巴西国家博物馆不仅仅是一家专业的科研机构，更是一家国家级的自然历史博物馆，同时也是整个美洲地区规模最为庞大的人文和自然历史博物馆之一。馆中保存着拉丁美洲最古老的人类女性遗骸，距今约1．2万年;同时，馆中约有2000万珍贵藏品，更是展现了巴西国家起源以来的全部历史过程。［2］问题是，巴西国家博物馆一直被巴西中央政府和地方政府所忽视，该馆虽然历史悠久，价值非凡。然而，其管理经费确实捉襟见肘，难以为继，联邦政府难以为这座人类宝库筹得较为理想的资助。作为国家级博物馆，尽管多次寻求政府的帮助，但无论是地方政府还是联邦中央政府，对年久失修的巴西国家博物馆都作“忽略性”回应，使其在很大程度上暴露在风险控制缺乏的环境中。这不仅是里约联邦大学该承担的责任，也是政府应承担的责任。可想而知，作为国家博物馆，如果当地政府和中央政府都不想投入，那么，其后果当然就可想而知了。2020年7月6日，巴西联邦警方向外界公布两年前即2018年9月2日的巴西国家博物馆火灾调查报告。该项调查报告显示，巴西国家博物馆的损毁，最大的风险因素即火灾失控，而火灾引发的原因竟是展馆内年久失修的空调内机短路导致的，空调挂机正是位于馆内一楼，也是馆内最早的起火点，在火势未得到控制即瞬间从一楼位置蔓延至整个博物馆，最终酿成这座人类璀璨文明的宝库毁于一旦。［3］巴西国家博物馆火灾发生的2018年9月2日，对所有巴西人来说，都是身心和灵魂煎熬的“悲伤的一天”。［4］相比之下，2019年10月31日2∶34，日本冲绳县那霸市东区世界遗产“首里城”正殿内遇热报警的传感器启动，当地警方接警后，随即出动20多辆消防车前去救火，消防队于2∶50抵达，应该属于出动效率高的例子。［5］但是，相比于日本政府复建“首里城”的热情，其复建后的安全维护，似乎就没有复建时认真劲儿了。事实上，这座“首里城”建筑，不但以朱红色的色调为设计基础，同时，也是琉球王国一座最大的通体木质建筑。许多建筑材料都是从古代中国进口，甚至正殿内部还有一块中国清朝时期康熙皇帝御赐的牌匾，上书“中山世土”四字。其历史价值与文化价值在这些因素的加持下，可以说是国家宝藏一般的存在。为此，1992年“首里城”重建复原。当年重建时，共使用了22万枚红瓦，以稀有土质为原料，由本地熟练掌握其复杂烧制技术的工匠烧制。为了适应冲绳当地气候并承载沉重的屋顶，需要上百根直径1．5米以上、长度约10米的耐湿木材，当年由于未能获得日本国内的砍伐许可，而主要使用进口木材。2000年12月，“首里城”被认定为日本第11个世界文化遗产，成为日本的国家财产。［6］虽然全是木造建筑，但是“首里城”却没有足够的消防洒水设备，所以从最初“首里城”正殿冒出浓烟，直至2019年10月31日早上7∶00许仍未完全灭火，消防用水不足是整个“首里城”被烧毁的主要原因。此次火灾，正殿内的电路系统短路为直接原因，消防洒水设备不足为主要原因。失火后导致正殿等7栋主要设施过火面积合计达4800平米以上，除“首里城”正殿被烧毁外，延烧到了北殿和南殿等其他区域，“首里城”内保存的约1500件琉球王国时代美术工艺品中，漆器和绘画等400件以上的藏品被烧毁。［7］应当说，文化遗产作为一个国家、一个民族或者一个家庭的历史留给人类的财富，在财产权属上，可能属于国有或者集体所有或者个人所有。需要注意的是，在《遗产公约》中第1条对文化遗产的确定、保护、保存以及文物的展出都进行了详细的规定，更为关键的是，其中对缔约国文物保护以及风险防控的主体责任进行了明确规定，即缔约国应基于文物保护为目的，竭尽全力最大限度地发挥国家制度资源以及联合必要的国际资源，特别是与文物保护相关的历史文化、科技研发等方面的合作，包括国际防灾减灾资源等，对文物保护做到全方位的风险防控。②实际上，文化遗产包含物质文化遗产和非物质文化遗产两部分。文化遗产具有历史的、艺术的以及科学研究等方面的价值，其中非物质文化遗产则不是以物质存在的状态，但与社会生活具有密切关系且能代代相传的文化。对于物质文化遗产偏重“物”态即文物等有形体的物质态遗产，而非物质文化遗产偏重“文”态即文化等无形体的技艺、技能和习惯等活态遗产。这些文化遗产的保护，离开了政府的防灾投入保护，意味着其发生灾害损失的必然性。可见，政府责任或者国家责任，是文化遗产保护的主要责任承担者。巴西国家博物馆火灾、日本“首里城”火灾和巴黎圣母院火灾这三次震惊世界的文化遗产火灾，作者将其并称为“三大遗产火灾”。尤其是，巴西国家博物馆的主体建筑除外墙之外全部被烧毁，被大火烧毁的不仅是一座国家博物馆，也是这个国家历史的重要见证。在国家历史和国家文化遗产防灾投入的对比中，国家历史文脉的保护，显然是非常值得高度重视并以国家责任来承担的。(一)失火前巴黎圣母院的预警装置安装与木楼灭火能力的疏忽2019年4月15日18∶50许，法国巴黎圣母院塔楼起火，因为火灾风险控制措施没有得到及时落实，火势迅速在1小时内蔓延至整个博物馆，这场浩劫直至次日上午才得以控制。［8］巴黎圣母院火灾历时约14小时，应该说，既是巴黎圣母院火灾预警能力低下，也是消防能力不足，尤其是在拥有全世界独特的巴黎消防部队配置情况下，消防设备即高层消防云梯配置缺失是有力的证明。14小时火灾期间，巴黎圣母院这座教堂的标志性尖顶倒塌，因为火灾风险控制不力，使得馆内木构塔尖和屋顶受到不同程度的损毁。这不仅是全人类文化遗产保护难以弥补的重大损失，也是针对巴黎圣母院文物保护措施最为严重的一次警告。在2019年4月16日，习近平总书记向法国政府及领导人致电慰问，表示“对历史文化保护的责任是跨越国家的，同时对历史文化的保护与对美的热爱，也是跨越国别的。”［9］作为哥特式建筑风格的典型代表，在法国乃至于全人类的艺术史和文化遗产保护领域，都有着极其重要的历史地位。［10］但是，在大火中遭受惨重损失，则是令人无比痛心的。巴黎圣母院这座久负盛名的文化遗产，每年接待近1300万人次游客的哥特式建筑，被这场本可以防范和避免的熊熊大火所吞噬。2019年4月16日，马克龙在教堂广场发表讲话称，“火灾在4月15日18点50分左右发生，在火势没有得到及时控制而迅速蔓延。火灾中，巴黎圣母院主体结构虽得到最终保存，但其闻名世界的塔尖和屋顶却被焚毁。”［11］巴黎圣母院始建于1163年，1345年完工，建设了整整182年，凝聚了太多法兰西民族的文化和艺术遗存。但是，风雨无情，巴黎圣母院也需要维修和精心养护。20世纪90年代，巴黎圣母院经过一次大规模维修之后，经过近30年的风雨在2018年才又开始维修，但作为巴黎最古老的木质屋架建筑，30年风雨已经将巴黎圣母院的风险暴露无遗，加上应急能力不足，致使这座圣院焚毁，这也是火势迅速蔓延和文物焚毁的重要原因所在。对于建设人类文化遗产保护意识而言，除了保持警钟长鸣，更应该建立一个系统化、体系化、全覆盖的文物保护机制，即火灾消防与火险控制与保护机制。［12］那么，巴黎圣母院面对最古老的木质屋架，如何进行防火，尤其是如何进行火灾预警和配置消防力量，力求在最短时间内扑灭火灾，应当是失火前巴黎圣母院文化遗产安全保障的核心问题。实际上，参与到火灾现场的消防救援人员是法国的正规部队，即法国陆军巴黎消防旅(BSPP)，从建制上来看，应是足以让人们抱有信心的。从媒体照片看，现场消防车的4根消防臂全都够不着起火点，未能进行有效的喷水灭火。由此而言，没有足够高度的消防车，竟然是巴黎圣母院这次火灾中，火势没有得到有效控制的重要因素之一。1973年，高173米的蒙帕纳斯大厦建成，屹立在法国巴黎中心。然而，大厦的建成因其影响城市视野引起激烈的声讨，故而法国巴黎当局很快颁布建筑禁令，即将巴黎市内20个辖区的建筑高度限制在37米以下。所以，也可以看到巴黎除了埃菲尔铁塔和拉德芳斯新区外，并没有其他高层建筑。“建筑限高令”所引起的连锁效应在巴黎消防旅的消防设施中得以显现，巴黎消防旅所配备的消防车，其适用高度都在37米以下。换句话说，没有预见风险的发生，致使救灾装备无法适应突发状况，最终导致高69米的巴黎圣母院因救援设备不适配而在火灾中焚毁。所配备的消防车水泵喷水高度无法达到巴黎圣母院塔尖，自然是必然的了—巴黎圣母院的双塔被火烧毁与巴黎消防旅“听话”后的消防能力被削弱，有着直接的因果关系。加之，现场消防水泵马力不足，水炮的作用有限，这才致使巴黎消防旅在巴黎圣母院大火持续近5小时后才被控制住。不过，对于城市安全的公共管理者来说，不应该犯消防车高度限制的错误，进而导致巴黎圣母院失火后难以有效应对。［13］
(三)法国《遗产法典》对巴黎圣母院火灾的无用型漏洞
巴黎圣母院火灾是在多种致灾因子共同作用下的结果，孕灾环境形成的过程必然是持续性的。巴黎圣母院火灾的发生，灾从何来?据2019年6月26日晚法国巴黎检察院发布的公报显示，火灾已排除人为纵火的可能，起因与教堂修复工程相关，当然最直接的因素是电线短路所引起的。［14］对于这种电线短路导致的巨灾在国家级建筑中，是不该发生的风险。与此同时，国内在研究法国文化遗产保护时，对法国在文化遗产方面的立法，赞赏有加。学者认为，法国通过近两百年的立法努力，已形成以《遗产法典》为核心，以物质文化遗产保护为主体，与《商法典》《公法人财产总法典》《刑法典》《民法典》《城市规划法典》《税收总法典》《环境法典》等相互配合，有机协调完整的法律保护体系，为国家文化遗产的保护，织就了一张严密而细致的制度文化大网，其包罗万象且无坚不摧，为文化遗产保护提供强有力的法律保障。其中，法国《遗产法典》是法国文化遗产保护立法的集成。法国《遗产法典》分为法律部分和法规部分，两部分各有七卷，可谓洋洋大观，其思维和制度建设细密和严谨，可见一斑。法国《遗产法典》的七卷分别为“关于文化遗产的一般规定”“档案”“图书馆”“博物馆”“考古”“历史纪念物、重要遗址和建筑品质”，以及“对海外省和海外领土的规定”。尤其是，法国《遗产法典》每一卷之下又分为多编，对遗产的种类、保护范围、方式、程序、法律责任等，均进行了详细而明确的规定，建立了相对系统和协调的文化遗产法律法规体系。在法国有了《遗产法典》的背景下，巴黎圣母院的双塔被大会烧毁，足以让人反思立法—行政执法—守法/火灾防控—灾后损失承担与责任追究的风控制度之路，究竟是否完全通畅与切实有效?尽管法国《遗产法典》的体系庞大，内容丰富而全面。为此，法国《遗产法典》研究小组联合主任JérômeFromageau就认为:《遗产法典》的颁布浓缩了法国相关领域的遗产保护法律，且是一部充满活力的法典。［15］以《文化遗产》颁布为标志，法国文化遗产保护进入到法典化保护时期，其中对遗产相关的概念、保护方式、防护措施、保护程序都进行了明确规定，使得保护与责任实现了有效统一。以此为标志，法国文化遗产法律保障体系才得以建立和完善。［16］法国有完善的文化遗产管理体制和法律法规，它的许多经验对世界各国，特别是西方国家均产生过重要影响。［17］但是，很遗憾的是，法国《遗产法典》却没有成为巴黎圣母院火灾防控的“圣经”或者盾牌，着实让作者觉得不可理解。有了严密的立法和文化遗产保护法律措施，关键还是要把这些措施变成有效的法治能力，那就是:(1)防控火灾发生的预警设施和有效的报警能力;(2)一旦发生火灾，即能够有效喷水和加压的消防水栓;(3)适用木质结构消防的电路短路和防火花的设备;(4)安装有现代化的消防喷淋灭火装置，以及自动封闭切断火场供氧的设施，等等。此外，还得有尽职尽责值守这些设施的高素质工作人员。在新制度经济学领域，要发挥《遗产法典》这种创新制度的作用，首先要在文化遗产的安全保障措施层面，支付必要的成本，包括:物质投入、人力投入和技术投入等。否则，《遗产法典》的相关法律制度的创新不可能启动，即或启动了也可能无效。也就是说，法国从国家立法和国家政策层面，非常重视文化遗产保护，并为了保护文化遗产和以文化立国来塑造国家的产业结构，进行《遗产法典》的制定和保障其效力，这是值得肯定的。但是，文化遗产保护制度的成本，并不是一个定量，它由制度自身的完善程度，管理水平的高低，以及社会法治的完善程度等因素综合决定。比如，巴黎圣母院的安全保障措施，以及木质结构建筑“畏火”背景下，消防设施和消防器材，尤其是消防车高架云梯的高度要适应其需要等，都构成了非常重要的《遗产法典》在巴黎圣母院安全保障层面的制度创新成本算计。在文化遗产安全的制度成本构成中，法律保护制度转轨的无序成本，即如何有效保证足够高度的消防车，以及基础的警报与火警喷淋装置的投放与安装，预防制度空隙下的官僚主义即无所作为的风险释放成本具有很大的弹性空间，增加或者降低这两种成本，补足《遗产法典》作为文化遗产保护的尚方宝剑的指挥力———让巴黎圣母院的管理者学会用法治成本算账，才可避免火灾发生，或者火灾发生后能有效控制能，继而更好地发挥《遗产法典》制度创新的作用。(一)文化遗产巨灾防控路径的发现———第一条件:投入“三大遗产火灾”的发生，就其共性来看，三座建筑物即巴西国家博物馆、日本“首里城”和巴黎圣母院本身，都是具有非同寻常文化遗产意义的建筑物，都需要全面、系统和认真、细致保护的人类文化遗产或者国家文化遗产。但是，因为共同保护不力的原因最后失火，很大程度都属于“人祸”范畴。这样的悲剧发生，是国家没有认真承担起文化遗产安全保障义务中的投入、关照、扶持和防护的相应职责。在这里，少投入、不投入和“国家不管”都是一种火灾致灾因子，体现出的是一种态度型的“人的致灾性”。而日本对于“首里城”，至少在表面上国家是非常重视其安全保障的。从1992年重修“首里城”后积极申报世界文化遗产并获得成功的实际事实看，“首里城”的重建是成功的。然而，也是因为小小的插线板和电线线路问题，最终让恢复面世并认定为世界文化遗产才19年的“首里城”3个大殿，以及400件以上的文物被烧毁。实际上，中西方传统建筑构造的不同对灾害防御的程度自然不同，中国传统建筑以木质构造为主，西方建筑以石质构造为主，想当然地认为西方建筑不怕火。但是，上述说法较为片面，在建筑领域很少有纯粹的石质构造建筑或是纯粹的木质构造建筑，比如巴黎圣母院，其整体构架是木质的，其塔顶和塔屋是木质构造，但巴黎圣母院下面是石质构造。这种实际的建筑物结构和风险点构成，足以推翻人类武断的东西方建筑材质结构的简单判断，以及对其建筑消防风险的风险点疏忽的开脱。巴黎圣母院的塔尖是其核心所在，而巴黎圣母院相当于整个法国的重心。因此，从这个意义上来说，这个集中了法国核心所在的塔尖被损毁的场面，在防灾不足和失火后消防不力的情境下，眼睁睁看着被烧毁，肯定是非常震撼人心。［10］那么，对于木质建筑和包着铅皮的木质建筑，包括在石质建筑物中收藏的文化遗产，应当如何保护，文化遗产的管理者应当非常熟悉和具有非常强的专业判断能力。这种防灾减灾意义上的专业判断能力，便包括木质建筑和石质建筑内收藏的文物的防火能力、消防能力和火灾应对能力提升的路径发现能力。发现这种路径，是一种高层次的文化遗产巨灾防控的前提。应当说，“三大文化遗产火灾”的发生，都与其管理者欠缺和发现这种路径的能力有密切关系。
(二)文化遗产巨灾防控的路径选择与固定———第二条件:措施
法国被公认为是世界上第一个对文化遗产进行立法保护的国家，而这样的说法要追溯到1793年法国文物博物馆的建立，此时开始了文化遗产确立为民族共有的概念。自此之后，针对历史文化遗产的保护范围不断扩大，对文化遗产概念的阐述不断扩充，政府对文化遗产的保护也愈加成熟。基于长期的体系建立，法国很快形成包括历史建筑、景观地、保护区、封建保护区等在内的多样化文化遗产保护体系。［18］“建筑类”保护法令。就法国文化遗产立法保护中的第一部法律是颁布于1887年的《历史建筑保护法》，该法中最重要的是以法定形式对“历史建筑”概念的确定，以此明确了历史建筑的保护范围。该法在1913年12月经过首次修订，正是这次修订，使其更加体系性地成为法国历史文化遗产保护的屏障，成为建筑类立法保护的里程碑。随着法国对文化遗产保护的不断深入，《历史建筑保护法》此后经过27次修订和完善。立法次数的增加，也表明法国对历史建筑的不断重视。同时，在《历史建筑保护法》中所明确提出的国家和政府对历史建筑的保护即对公众利益的保护奠定了法国《遗产法典》后来出台的国家政策基础。建筑类保护体系的确立，也体现在建筑类文化遗产目录不断扩展，仅是1991年，列入保护名录的建筑就12000座，其中将近45%为宗教类建筑。［19］“景观地”保护法令。1906年法国迎来了第一部《景观地法》(1930年修订)，至此之后，法国有关自然性建筑和具有艺术、历史、传奇、科学和意境特色的自然性景观立法保护体系形成。这部法律针对“景观地”保护方式适用两种等级，即列级保护和注册登记。据公开资料显示，法国在1998年列级保护类景观地已达2700个，占法国国土面积的1．5%，注册登记景观地更是达到5100个。而这两类中具有250个建筑、城市与景观遗产保护区等景观地，面积达到170平方公里。［20］在2000年，法国以列级保护和注册登记保护被列入保护目录的历史建筑达到39000幢，这个速度是创世界纪录的。《预防性考古法》立法与修订。2001年1月17日，法国颁布《预防性考古法》(2003年修订)，该法最大的贡献即预防性考古的规则和范围，确立了国家主体在考古过程中的核心角色定位，同时也对地方集体的角色进行了确认。法国《遗产法典》。2004年2月20日，法国《遗产法典》颁布标志着法国文化遗产保护进入了一个新的阶段。该法典由七部分组成，成为一个系统化、全面化的文化遗产法律保护体系。截至目前，受《遗产法典》包括范围确定的不可移动古迹有42967处，其中14344处被列入列级保护，28623处被列入等级注册保护。此外，还有113645个可移动物，在法国处于分类保护之中。［21］可见，法国对文化遗产保护的极其重视。资料显示，仅2007年，这些法国保护的文化古迹的参观人数，达到了8328478人，而2019年，仅法国大巴黎地区游客人数达到创纪录5030万人次，比2018年增加20万人次，旅游收入达到220亿欧元，旅店入住人数达3540万人次，均与2018年基本持平。其中，法国大巴黎地区旅店接待外国游客1660万人次，同比下降2．5%;接待法国游客1880万人次，同比增长2．2%，抵消了外国游客人数的下滑。［22］问题是，法国作为文化大国，是最早针对文化遗产提出立法保护的国家，也是世界上第一个颁布遗产保护法的国家。特别是法国在1984年正式设立“文化遗产日”，规定每年9月的第三个周日为“文化遗产日”，且1992年开始，文化遗产日增加为周六周日两天。［23］应当说，每年9月第三个周末举办“文化遗产日”，作为法国规模最大的文化节目，在文化遗产的安全方面的国家意识和公众意识形成与拓展方面，起到了积极而有效的作用。因为，法国“文化遗产日”期间，遍布法国城乡各地的上万个古建筑在“文化遗产日”同时向公众开放，为此，法国人把这个节日，称为与本国历史文化遗产的“约会”。［24］可见，法国“文化遗产日”活动是中央政府主导、各级地方政府执行、社会各方支持的整体工程。但是，针对“文化遗产日”的文化宣传中鲜有关于文化遗产安全保护以及文化遗产保护社会公众参与义务的内容。另外，对于法国文化遗产保护确实建立了比较系统性、多样性的保护体系，也确实注重和培养相关方面的人才，特别是法国建立起介于人文社科与自然科学之间的新兴应用学科，即遗产保护学科，这个学科的建立为法国文化遗产保护体系增色很多，也促使法国在文化遗产保护方面走在世界前列。［25］不过，这个学科似乎还应当加入“文化遗产安全学”“历史建筑消防学”“列级保护遗产安全”等内容，才会有更好的发展前景。需要注意的是，法国防灾救灾消防体制是比较特殊的，与其他国家不同的是法国消防体制有三种编制，即军队编制性质的巴黎消防部队、政府事业编制性质的职业消防部队以及志愿者性质消防队伍。［26］而这三种编制的消防体制，似乎也应当与法国文化遗产保护制度，进行有效的制度“嫁接”或者有效结合，才能够避免巴黎圣母院火灾的悲重演。按照前述内容，法国人似乎发现了巴黎圣母院火灾防控的有效路径，应该对这个路径加以选择和固定。然而，这个判断是不准确的。理由是，法国人的文化遗产管理制度中，确实实现了政府管理，并进行管理立法，但是，在对待巴黎圣母院这类木质建筑的火灾消防的设施投入方面，尤其是火灾消防法律责任制度，似乎投入并不充分也没有具体的保障措施。换句话说，法国人并没有发现应有的文化遗产巨灾防控的路径，并加以选择后固定之。
(三)文化遗产巨灾防控的路径依赖及升华———第三条件:责任
法国文化遗产法历经两百多年的发展与完善，迄今已形成以《遗产法典》为核心、以物质文化遗产保护为主体的比较完善的法律保障体系，颇具典型性。因此，法国文化遗产法律保护在立法体系、制度设计、理念应用等方面，对于完善和发展我国文化遗产法律保护具有重要的借鉴意义。20世纪中叶，伴随着法国“地方分权运动”自上而下地大规模展开，文化遗产研究的维度不断扩展，进入新的发展阶段。“去中心化”管理理念在文化领域空前高涨，中央政府不断完善区域管理相关政策和法规，地方政府的文化权力得到加强，由此，激励了地方政府更加主动地参与文化事业。也就是说，传统意义上以国家为代表的“文化权力”象征，以及刻板的国家文化管理行为范式，被不断凸显的区域多元文化特征所取代。各级公共行政部门实施的一系列举措，激活了社会对于“文化遗产”的敏感度，对旅游业的繁荣起到了不可替代的作用。［27］那么，法国的“地方分权运动”对于文化遗产安全保障，究竟是福是祸呢?事实上，法国对于文化遗产保护的形式上属于“国家主导型”模式，即文化遗产保护的主体是国家，无论是立法、司法，还是相关政策颁布、组织机构建设、文化遗产保护宣传、财政预算等都是依靠国家强有力的推动而形成的。法国的另一大特点就是坚持政府主导与社会公众参与并行，形成主导与配合的共同行动。纵观法国文化遗产保护立法史，其特点大抵可以概括为以下四点:其一，起步早，时间长。法国文化遗产保护立法最早可追溯到1793年，200多年的持续立法，是其他国家文化遗产立法保护所无法企及的;其二，立法数量庞大。法国文化遗产保护至今约100多部，涉及文化遗产保护的各个方面，物质文化遗产、非物质文化遗产都是成体系、法典化加以保护;其三，立法内容规定详尽，可操作性较强。法国文化遗产保护涉及文物古迹、建筑、景观地等大型文化遗产，也包含出土文物、古书籍等小型文化遗产，同时也包含文化遗产的使用、修复、管理、补偿以及税收等，涉及方方面面;其四，文化遗产权责清晰，规定明确。政府对于文化遗产的管理以及维修必然涉及权责方面，基于此，法国针对文化遗产的维护和管理一直是做到有法可依、有法必依。因此，基于上述法国文化遗产保护的特点已经向世人展示其文化遗产保护的悠久历史。时至今日，在法国文化遗产保护宣传方面，其保护意识已经成为国家和公民的共识，在政府保护、社会保会、民众保护等多层面实现了平衡和共存。［23］这些特点，可以归结为“国家主导型”文化遗产保护下的政府责任，得到了有效地履行。文化遗产保护需要国家主体主导源于其多重文化内涵，也正是基于此，国家和政府的责任性指导与组织在文化遗产保护方面尤其重要。［28］然而，巴黎圣母院火灾的教训，以及巴黎消防队的灭火装备限高37米的实例，足以在很大程度上消减法国文化遗产保护的优势或者正面特征。也就是说，巴黎圣母院的火灾教训足以证明，法国政府在文化遗产安全方面，尤其是火灾消防、地震地质灾害和洪水灾害、危化品爆炸，以及恐怖主义袭击方面，文化遗产安全保障国家立法—行政执法—安全措施落实等方面，存在着“国家责任”落实不力，尤其是在法国“地方分权运动”之后，中央政府对地方政府的文化遗产安全担负督导责任，以及地方政府直接担负的文化遗产安全保障负面特性的存在，让人不得不对法国的《遗产法典》的安全文化效用，必然要产生疑问了。联合国教科文组织对世界文化遗产的评定，其中有“濒危遗产”概念。所谓濒危遗产，是列入世界文化遗产名录的项目会因为各种原因，包括政治的、经济的或者自然灾害等因素遭受破坏，如果其所在国没有能力保护的话，就会被审定为濒危遗产。从广义上来说所有的遗产都是濒危的。理由是，一方面遗产是在代际之间传承，就会出现问题;另一方面，就是天灾人祸，就像这次巴黎圣母院的火灾。这就给了我们一个很大的提醒，实际上再完整、再牢固的遗产都可能因为各种原因遭到突如其来的破坏，任何遗产都有可能随时随地出现问题，因此，预防性保护措施或者文化安全保障问题变得越来越重要。对于文化遗产预防性保护的概念，是当前必须进行深入思考的问题。在2016年的“联合国濒危遗产保护会议”上，提出了一个设想，即建立一个国际文物避难网络。“国际文物避难网络”的构建也说明了一个问题，即强化文化遗产保护的国际合作。联合国《遗产公约》的施行实际上就是一种文化遗产国际合作性保护制度框架，展示了国际社会形成文化遗产保护国际合作的强烈希望，同时也体现了人们对文化遗产，尤其是文化遗产安全态度的转变。实际上，对于文化遗产的认定和评选，在联合国层面是存在一定难度和矛盾的。矛盾在于“世界文化遗产”的认定是由联合国教科文组织实施的，对于一个国际性组织集合世界各个国家的专家对一个国家的文化遗产进行认定和评选，认定后的管理由文化遗产所在国负责，这本身存在一个矛盾，即申报标准不一、评选标准和保护标准不一，或者申报标准固然可以统一，但是，评选标准和保护标准却难以脱离文化遗产所在地，甚至于文化遗产作为“物”态遗产或者“文”态遗产，都具有保护方面的地方条件要求。于是乎，“世界遗产”的保护或者“安全保护”条件包括投入、措施和责任等，都应当包含在评定条件当中，否则，没有文化遗产管理者的高度重视性、投入保障条件性和防灾能力第一性等，作为文化遗产安全的基本条件，那么，任何小小的疏忽或者人为因素即素质致灾因子，最终都会酿成巴黎圣母院、巴西国家博物馆和日本“首里城”三大火灾的惨重文化遗产损失。从文化遗产安全管理的政策实施角度观察，为什么使社会大众具有分享的权利?就是因为这是全体国民或者社会公众，乃至于世界人民的文化遗产。对于巴黎圣母院来说，这座哥特式大教堂是面积非常大的公共场所，能够容纳大量的民众群体，可以是一个庞大的避难场所。巴黎圣母院建筑本身，是由政府和社会共同集资所建立，这种方式延续了几个世纪，实际上其已经成为人们的精神象征地。当然，此次巴黎圣母院的受灾，恢复重建过程中也同样寻求社会力量的帮助，除了上述所说的是社会大众精神象征之外，也是政府经济困顿的局面所致。［10］但是，这种判断，丝毫不能掩盖一个非常重要的文化遗产巨灾防控路径依赖及升华，即第三条件法律责任的追究和补救型落实这一重要路径的依赖。成为文化遗产的这些公共建筑，比如巴黎圣母院、巴西国家博物馆和日本“首里城”等公共文化遗产设施，其安全责任自然而然地成为当地政府和文化遗产管理者的首要责任。这个首要责任，在作者看来，是联合国《遗产公约》和法国《遗产法典》立法时，都缺少政府首要投入责任，社会公众第二监督责任和管理者的直接责任等责任体系的构建，才导致地球上不同时空下的三把火，共同毁掉了三个国家的不同文化遗产。应当说，这三个不同的国家，都应当以向世界人民道歉，作为其国家责任承担的一种重要方式。法国作为世界首个颁布实施文化遗产法的国家，并以此引以为自豪和世界人民的榜样，法国政府有着丰富的文化遗产保护的立法经验，在文化遗产保护领域走在了世界前列，非常值得肯定。换句话说，2004年法国《遗产法典》作为文化遗产法律保护的集大成者，是其立法由分散走向系统的标志。该法典保护范围广泛，确立了整体保护、普遍保护和不受时效约束等立法原则，设有详尽健全的预防考古、国家建筑师、基金会、征收、遗产分类和登记及咨询等制度，具有综合性、系统性、针对性等特点。［15］但是，巴黎圣母院依然成为火灾中的牺牲品，这不能不说是一个需要认真思考的问题:既然法国是文化大国和文化遗产保护严密的国家，那么，究竟是什么原因让800年历史的巴黎圣母院损失于火灾之中呢?作者的判断是:投入、措施和责任三大条件的制约，无情地贬低了法国《遗产法典》的法治效用。事实上，巴西国家博物馆、日本“首里城”和巴黎圣母院“三大文化遗产火灾”的前后发生，打破了人们对于立法—行政执法—政府主导型管理，这一文化遗产保护立法模型的过度迷信。如果一个国家对待自己国家范围内的文化遗产或认定为世界文化遗产保护的态度仅限于立法保护，而没有对立法之后的法律执行和遵守、法律责任追究的落实，尤其是文化遗产保护相关的防灾减灾措施实施等，没有严格、认真和仔细的物力、财力和人力、技术等方面投入，那么，再体系化和系统的文化遗产立法成果本身，终究不能转化成有效的文化遗产保护能力。因此，文化遗产防灾减灾法治能力的提升，必须从政府投入、措施落实和法律责任的追究层面入手，形成相应的路径依赖，才会有实际的效果可期。
注释:①《保护世界文化和自然遗产公约》第 1 条。②《保护世界文化和自然遗产公约》第 4 条。参考文献:［1］王建平． 减轻自然灾害的法律问题研究(修订版)［M］． 北京:法律出版社，2008．［2］巴西国博发生大火所有藏品恐被烧毁［EB/OL］． 人民网，( 2019－09－03)［2021－05－03］．http: //pic．people．com．cn/n1/2018/0903/c1016－30268997．html．［3］巴西国家博物馆大火原因查明:系空调引发，非人为纵火!［EB/OL］，环球网，( 2019－04－05)［2021－04－06］．https://m．huanqiu．com/article/9CaKrnKjyKN．［4］赵焱，陈威华． 巴西国博发生大火，所有藏品恐被烧毁［EB/OL］． 新华社，( 2018－09－03)［2020－12－10］．https: //baijiahao．baidu．com/s? id=1610562176984058080＆wfr=spider＆for=pc．［5］世界文化遗产冲绳首里城火灾: 4200 平方米全烧毁［EB/OL］． 国际在线，( 2019－10－31)［2021－01－07］．http: //news．cri．cn/20191031/31b6ba4a－c91e－42c0－8710－dcc8aa26f5b5．html．［6］日本首里城重建工作面临重重困难［EB/OL］． 搜狐网，( 2019－11－06)［2021－03－16］．https: //www．sohu．com/a/351881587_115239．［7］佚名． 世界遗产日本首里城火灾: 400 件以上藏品被烧毁［EB/OL］． 新浪网，( 2019－11－02)［2021－03－17］．http: //news．sina．com．cn/o/2019－11－02/doc－iicezuev6741146．shtml．［8］巴黎圣母院发生大火，建筑损毁严重［EB/OL］． 新华网，( 2019－04－06)［2021－03－21］．http: //www．xinhuanet．com//2019－04/16/c_1210110280．htm．［9］习近平就法国巴黎圣母院发生火灾致法国总统马克龙慰问电［N］． 人民日报，2019－04－17．［10］李军，郝赫． 跨文化的遗产———从巴黎圣母院事件谈起［J］． 中国美术，2019( 3) ．［11］巴黎圣母院火灾后教堂内部首张图片曝光［EB/OL］．海外网，( 2019－04－16)［2021－01－16］．http: //news．haiwainet．cn/n/2019/0416/c3541093－31537608．html? baike．［12］刘玲玲，邢雪． 巴黎圣母院大火再敲文物保护警钟［N］．人民日报，2019－04－17．［13］王爽． 巴黎圣母院大火掩映下的管理“人祸”，没有一起事故是偶然的［J］． 中外管理，2019( 5) ．［14］巴黎圣母院火灾调查初步排除人为纵火可能性［EB/OL］． 新华网，( 2019－06－27)［2021－03－20］．https: //world．huanqiu．com/article/9CaKrnKlati．［15］郭玉军，王岩． 法国文化遗产保护立法的沿革、特点及对中国的启示［J］． 武大国际法评论，2020( 1) ．［16］孔德超． 论法国文化遗产的法律保护及其对中国的借鉴意义［J］． 中国人民大学学报，2011( 2) ．［17］顾军． 法国文化遗产保护运动的理论与实践［J］． 江西社会科学，2005( 3) ．［18］王景慧，王位英． 法国文化遗产保护体系，中国城市规划设计研究院文化遗产考察报告［J］． 中国名城，2010( 7) ．［19］杨帆． 法国的文化旅游［J］． 海淀走读大学学报，2003( 02) ．［20］阮仪三． 关于历史文化遗产保护的法制建设———法国历史文化遗产保护制度发展的启示［J］． 城市规划汇刊，2002( 3) ．［21］孔德超． 法国文化与自然遗产法历史发展概述［J］． 理论界，2010( 4) ．［22］徐永春． 法国大巴黎地区 2019 年游客人数创纪录［EB/OL］． 新华社，( 2020－02－27)［2021－01－16］．http: //travel．people．com．cn/n1/2020/0227/c41570－31606723．html．［23］陆文东． 法国文化遗产保护和管理模式之研究［J］． 广西文博，2018( 00) ．［24］郑园园． 九月的“约会”———记法国“文化遗产日”［J］．城市发展研究，1996( 6) ．［25］宋斌． 法国:遗产保护打造文化品牌［J］． 光明日报，2007－06－08( 8) ．［26］包志宇． 法国的消防体制［J］． 山东消防，2001( 8) ．［27］车达． 公共政策与社会合力:法国文化遗产政策转型参照研究［J］． 河南教育学院学报(哲学社会科学版)，2018( 2) ．［28］庄孔韶． 文化遗产保护的观念与实践的思考［J］． 浙江大学学报(人文社会科学版)，2009( 5) ．
